【教授觀點】 劉志銘：不斷縮小城鄉區域差距 加快把短板變為潛力板
原文轉載于2023年8月28日南方日報第A07版
https://epaper.southcn.com/nfdaily/html/202308/28/content_10072572.html
城鄉區域發展不平衡是中國式現代化建設過程中必須要正視和解決的難題，也是廣東實現高質量發展的最大短板。習近平總書記4月視察廣東時強調：“全體人民共同富裕是中國式現代化的本質特征，區域協調發展是實現共同富裕的必然要求?！笔∥龑萌稳珪岢?，要圍繞中國式現代化建設中心任務，圍繞高質量發展首要任務和構建新發展格局戰略任務，奮力實現“十大新突破”，其中包括深入實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（以下簡稱“百千萬工程”），在城鄉區域協調發展上取得新突破。不斷縮小城鄉區域差距，加快把短板變為潛力板，這是廣東在新發展階段破解城鄉二元發展難題、推動區域協調發展向更高水平更高質量邁進的重大戰略安排。
深刻認識城鄉區域協調發展的重大意義
黨的十八大以來，廣東通過實施粵東粵西粵北地區振興發展“三大抓手”、“一核一帶一區”、鄉村振興戰略和都市圈建設等重大舉措，區域間經濟發展差距、城鄉居民收入差距總體上逐漸縮小，城鎮化水平不斷提高，公共服務資源配置和基礎設施建設不均衡狀況得到明顯改善，并形成了以功能區為引領的區域發展新格局，城鄉區域協調發展成效顯著。但與此同時，廣東的區域與城鄉發展不平衡絞纏在一起，實現高質量發展的突出短板在縣、薄弱環節在鎮、最艱巨最繁重的任務在農村，粵東粵西粵北縣域產業發展平臺和經濟實力較弱、內生動力不足，城鎮化對鄉村的帶動作用不夠，城鄉間資源要素單向流動和資源配置不均衡等問題仍然存在。在新發展階段，實施以城鄉融合發展為基本思路的“百千萬工程”，推動城鄉區域協調發展取得新突破，是廣東構建新發展格局、實現高質量發展的重要路徑，對廣東在推進中國式現代化建設中走在前列具有重大意義。
以“百千萬工程”推動城鄉區域協調發展，是廣東暢通城鄉經濟循環、打造新發展格局戰略支點的重要抓手。構建新發展格局，強調堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系。把握擴大內需這個戰略基點，來自鄉村建設、新型城鎮化和縣域產業發展平臺建設的投資需求是當前牽動龐大內需的增量空間。構建新發展格局，潛力后勁在“三農”，迫切需要擴大農村需求，暢通城鄉經濟循環。構建新發展格局，關鍵在于進一步暢通國內大循環，而暢通城鄉經濟循環是重要的環節。與此同時，通過推進農業供給側結構性改革，加強城鄉供求有效對接。這樣，也就把擴大內需同深化供給側結構性改革有機結合起來了。正因如此，在新發展階段，應該在暢通國內大循環、構建新發展格局的大視野下促進城鄉經濟循環以全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。
以“百千萬工程”推動城鄉區域協調發展，是廣東實現高質量發展的現實路徑。通過對縣鎮村各自的功能定位科學把握，把縣的優勢、鎮的特點、村的資源更好地統籌起來，并強化縣鎮村之間的要素資源流動和經濟循環，有助于打破城鄉分割和對立，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，在工業與農業、城市與鄉村之間找到契合點、結合部和緩沖帶，從而推動工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深度融合、互動發展。
以“百千萬工程”推動城鄉區域協調發展，是廣東在推進中國式現代化建設中走在前列的使命擔當。全體人民共同富裕是中國式現代化的本質特征，區域協調發展是實現共同富裕的必然要求。近年來在經濟總量和科技創新等諸多方面，廣東一直走在全國前列，但城鄉區域發展不平衡卻一直是發展的最大短板。通過實施“百千萬工程”，補齊落后地區的發展短板，積極發展縣域經濟，加大鄉村振興力度，實現強縣促鎮帶村富民，將不斷縮小城鄉區域差距，增強發展的平衡性和協調性，扎實推進中國式現代化的廣東實踐。
把縣鎮村發展的短板轉化為廣東高質量發展的潛力板，整體提升區域競爭力
面對新發展階段廣東進一步推進城鄉區域協調發展面臨的問題和肩負的使命，應該堅持問題導向、目標導向和效果導向，以城鄉融合發展為基本思路，統籌落實鄉村振興戰略、主體功能區戰略、區域協調發展戰略、新型城鎮化戰略等重大戰略，形成大中小城市、小城鎮和鄉村協同發展、城鄉融合發展、雙向開放的區域一體化發展格局，以及多中心網絡化開放式集約型的空間布局，壯大縣域綜合實力，有效支撐構建新發展格局和促進共同富裕，把縣鎮村發展的短板轉化為廣東高質量發展的潛力板，整體提升區域競爭力。
一是統籌城鄉融合發展，構建新型城鄉關系。
首先，依據新的區域發展格局創新城鄉規劃，以空間治理的完善推動城鄉發展空間的融合，推進規劃建設一體化。將以功能區為引領的區域發展新戰略與鄉村振興戰略有機結合，推動區域發展規劃與城鄉融合發展規劃有效銜接，改變過去各地規劃之間不協調、鄉村發展規劃與全省區域發展規劃不銜接的狀況。借鑒美國和英國的新城鎮開發策略，重點加強對小城鎮的規劃建設，引導城鄉人口的合理流動。在重點小城鎮建設的選擇上，可以借鑒浙江的經驗，選擇城鄉結合部等交通便利易受城市中心區功能輻射的區域建設特色小鎮，培育形式多樣的“城鄉連續體”。針對農村基礎設施不健全的問題，以縣域為整體推動水電氣路網等基礎設施一體化布局，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。
其次，以完善土地等產權制度為重點，推進城鄉要素市場融合。大力推進廣東農村土地制度和集體產權制度改革，在城鄉良性互動中激活農村“沉睡”的資源資本資產，破除城鄉之間“人、地、錢”等關鍵要素在自由流動、有效配置和平等交換方面的制度障礙。推進承包地“三權分置”配套制度建設，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策；落實農村集體“三資”權能，深入推進農村集體產權制度改革；深化要素市場配套改革，促進城鄉資源要素充分雙向流動。
最后，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉社會融合。推動城鄉基本公共服務逐步實現標準統一、制度并軌，推進農村公共服務多元化供給，建立農村綜合公共服務體系。
二是實現縣鎮村功能銜接互補，形成城鄉區域發展的協同力與聚合力。
縣域經濟作為國民經濟發展的基本單元，是統籌城鄉融合、帶動新型城鎮化、推動鄉村振興的關鍵節點。
在縣域發展方面，要立足資源稟賦、比較優勢等因素，科學把握各縣域的發展定位、方向、路徑、重點，構建符合本地實際的縣域產業生態系統，以差異化發展助推高質量發展。重點是打造縣域產業發展平臺，完善縣域產業平臺配套設施，推動產業進園區集聚，積極穩妥推進企業入駐園區，加快產業轉型升級，逐步實現所有縣域主導產業特別是工業產業全部入園發展、組團發展、鏈群式發展。支持大中城市疏解產業向縣域延伸，引導產業有序梯度轉移。大力發展縣域范圍內比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，推動形成“一縣一業”發展格局。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有條件的地區按照中等城市標準建設縣城，按照大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城分類發展，不斷提升縣城綜合承載和輻射能力，推進就地就近城鎮化，提高縣城就業容量和就業質量。
在鄉鎮層面，積極推進擴權強鎮，規劃建設一批重點鎮，因地制宜發展小城鎮，加快培育一批工業強鎮、農業大鎮、商貿強鎮、文旅名鎮和特色小鎮，形成縣域經濟發展的支撐。增強鄉鎮的綜合服務功能，充分發揮鄉鎮連接城市與農村的節點和紐帶作用，建成服務農民的區域中心。
在鄉村層面，可根據發展現狀、區位條件、資源稟賦等，將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類等不同類型，鼓勵各地拓展農業多種功能、挖掘鄉村多元價值，加快發展農產品加工、鄉村休閑旅游、農村電商等多元產業。在村莊規劃方面，要突出廣府、潮汕、客家、粵西等不同風格、風貌，做好建設導則，避免鄉村景觀城市化和鄉村開發過度商業化。深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，堅持以綠色發展理念引領農村人居環境綜合治理，持續加強完善鄉村基礎設施，推進宜居宜業和美鄉村建設。
作者系新葡的京集團350vip8888經濟與管理學院和廣東省決策咨詢研究基地新葡的京集團350vip8888區域經濟研究中心教授、博士生導師
本文系廣東省社科規劃基礎理論研究重大項目（GD20ZDZMK01）階段性成果